O fortalecimento recente do Congresso Nacional ocorreu com base em regras informais que concentraram poder nas presidências da Câmara e do Senado. Essa dinâmica esvaziou o trabalho de outras instâncias, como as comissões, e reduziu a previsibilidade e a transparência do processo legislativo. O diagnóstico faz parte de um documento divulgado pela Fundação Fernando Henrique Cardoso nesta semana.
Este é o segundo “policy paper” de uma série da instituição sobre os desafios institucionais e propostas para o aprimoramento da democracia brasileira. O primeiro, publicado em outubro do ano passado, teve como foco o STF (Supremo Tribunal Federal). O formato consiste em um texto técnico que analisa um problema e sugere soluções.
Na análise, a pesquisadora Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, e Sergio Fausto, diretor da fundação, partem do princípio de que, nas últimas duas décadas, o Congresso passou a ter “maior protagonismo na definição da agenda pública e das políticas governamentais”. Segundo os autores, isso é observado tanto no aumento da produção legislativa quanto na diversificação dos temas tratados nas leis.
Eles ressaltam que o fortalecimento do Congresso por si só não deve ser visto com desconfiança. O problema, afirmam, foi a forma como isso aconteceu. O documento sugere que parte importante desse fortalecimento ocorreu por vias informais, o que gerou distorções no funcionamento das comissões permanentes, no uso das emendas orçamentárias e na organização da agenda legislativa.
Um dos exemplos citados é o sistema de votação híbrido, que permitiu a participação remota durante a pandemia de Covid-19 e foi mantido em algumas sessões mesmo após o fim da emergência sanitária. Em 2021, a PEC dos Precatórios foi votada com a participação remota de parlamentares que estavam em Glasgow, na Escócia, para a COP26. Para Rey, a discricionariedade da Presidência da Câmara é preocupante, pois permite que a deliberação remota continue sendo usada de maneira informal. Com a dispensa da biometria, o presidente da Casa pode facilitar a obtenção de quórum em votações de seu interesse.
Outro ponto levantado é o colégio de líderes, instância formada pelas lideranças partidárias que organiza a agenda do plenário. Os pesquisadores indicam que, nas últimas legislaturas, o grupo passou a operar “em uma zona intermediária entre a formalidade e a informalidade”, com reuniões até fora da Câmara. Rey afirma que, na gestão do ex-presidente Arthur Lira (PP-AL), não se sabia sequer se a reunião do colegiado estava acontecendo. Um líder relatou a ela que, ao chegar para o encontro, foi questionado por Lira sobre o que fazia ali. A pesquisadora destaca que o atual presidente da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB), tornou as reuniões públicas por insatisfação dos próprios parlamentares.
Para elaborar o diagnóstico e as recomendações, Rey e Fausto contaram com um grupo de discussões que incluiu o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia e o ex-deputado Marcus Pestana. Entre as sugestões estão a retomada da deliberação presencial como regra, o fortalecimento das comissões, critérios mais rígidos para o apensamento de proposições, o restabelecimento das comissões mistas para análise de medidas provisórias e a formalização do Colégio de Líderes.
A questão das emendas orçamentárias, considerada a pauta mais sensível envolvendo o Congresso no momento, aparece no documento como tema para uma futura agenda de reforma. Os autores recomendam que as emendas sejam formuladas pelas respectivas comissões e que o limite financeiro “deixe de estar vinculado à receita corrente líquida ou ao orçamento do exercício anterior corrigido pela inflação”.
Na conclusão, Rey e Fausto afirmam que as mudanças dependem da capacidade do Congresso de construir “um movimento de autorregulação institucional à altura dos desafios que enfrenta”. A pesquisadora diz que espera que os parlamentares leiam o documento e que ele sirva de inspiração para projetos que alterem o regimento atual. Ela reconhece que há insatisfação dentro do Congresso em relação a esse tema, mas se mostra pessimista quanto às emendas orçamentárias. “Quando se ganha mais poder, é difícil ceder”, afirma.
Rey conta que estava na Câmara na ocasião da eleição de Hugo Motta e ouviu de parlamentares, da direita à esquerda, que “estava difícil trabalhar porque o processo estava ficando imprevisível”. Para ela, essa situação afeta parlamentares, imprensa, meio acadêmico e cidadãos, já que decisões sobre políticas públicas tomadas com menos espaço de deliberação tendem a ser empobrecidas.
